關(guān)于農業(yè)空間
主要是耕地(其中可穩定利用的耕地絕大部分要劃為永久基本農田)。在《土地管理法實(shí)施條例》和近年來(lái)的國家文件中,耕地保護紅線(xiàn)居三條控制線(xiàn)之首,是優(yōu)先的控制線(xiàn),其次才是生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界。在農業(yè)空間區域內,允許人為活動(dòng),但嚴格保護耕地是我國的基本國策,耕地和永久基本農田的用途管制制度越來(lái)越嚴。按照現行規定,耕地和永久基本農田要用于種糧,轉為建設用地的,需要符合國土空間規劃,且要經(jīng)過(guò)農用地轉用審批,涉及占用永久基本農田的,還需要報國務(wù)院批準。即使用于種植,耕地和永久基本農田的使用也有嚴格的用途管制制度規定。
關(guān)于生態(tài)空間
生態(tài)空間主要包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。目前,生態(tài)空間管制的法律法規較為雜亂和單一,如森林法、草原法、水法等,尚未出臺生態(tài)空間管控的統一規則。2020年,自然資源部曾制定生態(tài)保護紅線(xiàn)管理辦法并征求意見(jiàn),按照該征求意見(jiàn)稿,生態(tài)保護紅線(xiàn)內,自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動(dòng),其他區域嚴格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)。生態(tài)保護紅線(xiàn)內、自然保護地核心保護區外,在符合現行法律法規的前提下,除國家重大項目外,僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng),主要包括原住居民基本生產(chǎn)生活活動(dòng)、不破壞生態(tài)功能的適度參觀(guān)旅游和相關(guān)必要的公共設施建設,必須且無(wú)法避讓?zhuān)峡h級以上國土空間規劃的線(xiàn)性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護等等。同時(shí),對這些有限人為活動(dòng)實(shí)施嚴格管控,嚴禁開(kāi)展與其主導功能定位不相符合的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。
關(guān)于城鎮空間
這個(gè)很好理解,就是人們生產(chǎn)、生活的空間區域。主要是城鎮和工業(yè)區域。
自然資源部有關(guān)國土空間規劃和“三區三線(xiàn)”的政策解答
1、問(wèn):國土空間規劃批準前,有關(guān)規劃規模、布局、結構等過(guò)渡期政策如何銜接?如:是否可以允許地方結合實(shí)際對規劃用途進(jìn)行調整并在過(guò)渡期實(shí)施;允許村民住宅、集體公益設施等民生類(lèi)項目及農產(chǎn)品加工廠(chǎng)、旅游基礎設施等一二三產(chǎn)融合項目, 在協(xié)調“三區三線(xiàn)”,縣級人民政府出具承諾的前提下,辦理農用地轉用手續,后續在國土空間總體規劃及村莊規劃編制時(shí)直接落圖?
答:國土空間規劃批準前,有關(guān)規劃規模、布局、結構等過(guò)渡期政策銜接要求,按照《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)129號文)執行。過(guò)渡期,對于超出現行依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃的建設項目,如進(jìn)行規劃調整,應與“三區三線(xiàn)”管控要求不沖突,符合在編市縣國土空間總體規劃確定的城鎮功能布局、空間結構和時(shí)序安排等總體要求,符合項目涉及地區的土地用途、強度和規模,并按照現行法規和法定規劃的管控規則與程序要求進(jìn)行。農用地轉用手續應按照現行規定辦理,與項目類(lèi)型無(wú)關(guān)。
2、問(wèn):如果已完成“三區三線(xiàn)”劃定,在具體項目辦理選址或土地征轉時(shí),可否直接以詳細層面規劃(控規、村規)作為依據,辦理項目規劃用地手續?不再參考總體層面規劃(城鄉總體規劃、土地利用總體規劃)。
答:具體項目辦理農轉用、土地征收時(shí),首先應依據市、 縣、鄉國土空間總體規劃(城鄉總體規劃、土地利用總體規劃), 以確保項目符合規劃。在詳細規劃(控制性詳細規劃、村莊規劃)覆蓋到的區域,具體項目辦理選址意見(jiàn)書(shū)時(shí),可直接以詳細規劃作為依據,覆蓋不到的區域可依據市、縣、鄉國土空間總體規劃。
3、問(wèn):如何確定涉及生態(tài)保護紅線(xiàn)允許有限人為活動(dòng)的建設用地審批層級?能否明確此類(lèi)“有限人為活動(dòng)”項目用地預審的審批層級?
答:允許有限人為活動(dòng)涉及新增建設用地,“有限人為活動(dòng)”項目用地預審的審批層級,按照《關(guān)于明確用地預審工作要點(diǎn)規范報部初審報告格式的通知》(自然資用途管制函〔2022〕45 號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)45號司函),原則應由省級自然資源主管部門(mén)預審,如省級人民政府依據中辦、國辦《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》制定的本省有限人為活動(dòng)監管辦法另有規定的,從其規定。農用地轉用和土地征收,不改變原有審批層級,按現行有關(guān)規定辦理。
4 問(wèn):關(guān)于129號文中第2條“建設項目涉及生態(tài)保護紅線(xiàn), 屬于有限人為活動(dòng)的……”的內容中,“建設項目”在縣級國土空間規劃批準前,能否釆取承諾納入的方式,允許有限人為活動(dòng)?
答:此類(lèi)情形不在采取承諾方式的范圍中。
5、問(wèn):關(guān)于“強化國土空間規劃引領(lǐng)約束”,能否明確省人民政府符合允許有限人為活動(dòng)的意見(jiàn)具體內容,明確省級人民政府出具不可避讓性論證意見(jiàn)與允許有限人為活動(dòng)意見(jiàn)的關(guān)系,兩個(gè)意見(jiàn)能否合并出具?
答:省級人民政府認定意見(jiàn)主要需具體說(shuō)明項目用地符合《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的通知(試行)》(自然資發(fā)〔2022〕142號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)142號文)中允許的有限人為活動(dòng)中的哪一種情形,并附必要的證明文件。省級人民政府認定意見(jiàn)與不可避讓論證意見(jiàn)不存在“合并出具”的問(wèn)題。允許有限人為活動(dòng)之外的國家重大項目才屬于“占用”。一個(gè)項目如果屬于允許有限人為活動(dòng),出具符合允許有限人為活動(dòng)認定意見(jiàn);如果屬于“占用”,則出具不可避讓論證意見(jiàn)。
6、問(wèn):對于位于城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的單獨選址類(lèi)項目,或在兩片城鎮開(kāi)發(fā)邊界之間具有聯(lián)絡(luò )作用的城市道路,在符合新劃定 “三區三線(xiàn)”管控要求的前提下,可否按照129號文、《自然資源部等7部門(mén)關(guān)于加強用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎設施項目建設的通知》(自然資發(fā)〔2022〕130號以下簡(jiǎn)稱(chēng)130號文)精神直接落實(shí)建設用地規模,不再編制“規劃土地用途調整方案”?如仍需編制“規劃土地用途調整方案”具體內容要求有哪些?涉及占用生態(tài)保護紅線(xiàn)的,需附省級人民政府出具的不可避讓論證意見(jiàn),請問(wèn)是否還需提交規劃土地用途調整方案?
答:建設項目的安排應與“三區三線(xiàn)”管控要求不沖突,符合在編市縣國土空間總體規劃確定的城鎮功能布局、空間結構和時(shí)序安排等總體要求,符合項目涉及地區的土地用途、強度和規模。如確需進(jìn)行規劃調整,應參照本文第1問(wèn)答口徑執行。涉及占用生態(tài)保護紅線(xiàn)的,必須符合142號文規定。
7、問(wèn):如果國土空間規劃城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定基數小,按照城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定要求,存在未將原允許建設區完全納入其中的情況,若批次用地報批以原土地利用總體規劃的允許建設區為審查依據,部分用地未納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界內,審批新增用地時(shí)與報批的新增建設用地須納入正在編制的規劃期至2035年的國土空間規劃的要求不符,存在該矛盾如何執行?城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的城鎮建設項目是否也可采取附圖承諾方式?其用地規模如何管控?
答:按照《自然資源部關(guān)于做好近期國土空間規劃有關(guān)工作的通知》(自然資發(fā)〔2020〕183號)明確的“新增城鎮建設用地原則上應布局在報批的城鎮開(kāi)發(fā)邊界內,并符合在國土空間規劃中統籌“三條控制線(xiàn)”等空間管控要求執行。
8、問(wèn):尚未確定詳細空間位置的項目用地,如何確定符合國土空間規劃?尚未確定詳細空間位置的項目依據法定批復據實(shí)調整,逐步精準確定位置和規模、落地上圖,具體如何操作?
答:城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的項目用地,應與“三區三線(xiàn)”管控要求不沖突,符合在編市縣國土空間總體規劃確定的城鎮功能布局、空間結構和時(shí)序安排等總體要求,符合項目涉及地區的土地用途、強度和規模、并結合控制性詳細規劃編制和修改實(shí)現精準上圖。2022年7月,我部會(huì )同交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公路水運類(lèi)規劃建設項目納入國土空冋規劃“一張圖”的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》),對于公路水運項目,要求逐步完善帶精準位置上國。城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的未確定詳細空間位置的單獨選址項目,可參照《通知》規定執行,但應嚴格落實(shí)帶精準位置上圖要求,確保各類(lèi)需求的空間布局不沖突。
“三區三線(xiàn)”政策劃定對高明的影響分析
高明區在本輪“三區三線(xiàn)”政策劃定過(guò)程中,劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)20.85萬(wàn)畝(139平方公里),占全市生態(tài)保護紅線(xiàn)面積的43%,進(jìn)一步凸顯了佛山西部生態(tài)屏障的作用,踐行“綠水青山就是金山銀山”綠色發(fā)展理念,發(fā)揮國家生態(tài)文明建設示范區擔當與堅守,構建安全生態(tài)空間格局。劃定永久基本農田8.59萬(wàn)畝(57.27平方公里),比現行土地利用總體規劃永久基本田任務(wù)(83平方公里)減少25.73平方公里。在保障我區糧食安全的同時(shí),優(yōu)化了永久基本農田布局,較大程度減輕了我區耕地保護壓力,釋放了連片發(fā)展空間,最大程度保障了我區重大產(chǎn)業(yè)平臺和重點(diǎn)基礎設施落地。劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界23.10萬(wàn)畝(154平方公里),城鎮拓展比率約1.7(對比現狀城鎮建設用地總面積79.03km2等指標計算),位列五區第一(禪城區1.10,南海區1.15,順德區1.16,三水區1.38),為我區產(chǎn)業(yè)項目的引進(jìn)布局以及城市建設預留了更靈活廣闊的空間,有利于優(yōu)化“兩城一帶”區域發(fā)展格局。
來(lái)源:佛山市自然資源局高明分局